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[特稿]：水電開發(fā)，誰主沉浮

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    本網(wǎng)通訊員 冀衛(wèi)軍

        在過去相當(dāng)長的一段時期，我國國民經(jīng)濟持續(xù)保持了快速增長的發(fā)展態(tài)勢，國內(nèi)電力供需矛盾與日俱增，不容樂觀，并曾一度變得異常緊張，以至于“電荒”之類的字眼榮登上個國內(nèi)各地的大小媒體。接著，國內(nèi)各地便紛紛上演了一幕火電“大躍進”——爭相“批量上馬”火電項目。同時，水電開發(fā)也呈現(xiàn)出一哄而上、遍地開花的熱鬧景象，尤其是水資源豐富的西南地區(qū)，幾乎到了無河不修壩、無江不規(guī)劃搞梯級的地步，有人入木三分地把這種水電開發(fā)建設(shè)稱之為 “跑馬圈水”運動。
        隨著各地新建火電的集中、大規(guī)模建成投產(chǎn)，到2005年下半年，電力緊張、短缺的局面發(fā)生了一些微妙的變化：從國內(nèi)大范圍的缺電變成了局部地區(qū)、季節(jié)性、時段性缺電，再加上國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的變化，一種關(guān)于電力供需形勢的論斷已漸漸浮出水面，并得到了包括電力企業(yè)在內(nèi)的社會能源相關(guān)部門的一致公認——2006年，國民經(jīng)濟仍將以平穩(wěn)較快速度發(fā)展，對電力的需求仍然強勁，國內(nèi)電力供需形勢將進一步緩和，但局部地區(qū)、局部時段和季節(jié)性缺電的特點將更加明顯，預(yù)計從2007年起，電力行業(yè)將步入一個潛在的“產(chǎn)能過剩”階段，電力供需將出現(xiàn)由緊張趨于緩和的“拐點”。水電開發(fā)再次成了代表不同利益群體者和各大媒體爭相交鋒的焦點話題。
           
        市場選擇與能源發(fā)展戰(zhàn)略變化引發(fā)新一輪水電爭論

        過去，由于受技術(shù)和經(jīng)濟等因素的制約，人們對于水電開發(fā)的認識，大都停留在“一次性投資大，建設(shè)工期長，后期投資收益穩(wěn)定”這么一個論調(diào)的水平上，水電開發(fā)的力度和在電力市場中占有的份額都不太起眼。如今，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和社會對電力需求的急劇“升溫”，電廠建設(shè)如雨后春筍般迅速躥起，盛況**，水電開發(fā)的優(yōu)勢地位和作用逐漸顯現(xiàn)——重新躍上了倍受關(guān)注的醒目位置，但同時，卻遭遇了電力市場“飽和”與生態(tài)保護的雙重制約和夾擊，引發(fā)了新一輪的水電開發(fā)的是非之爭。
        黨的十六屆五中全會和今年的國內(nèi)“兩會”明確提出在“十一五”時期要實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會**進步，而且，提出了兩個重要的定量指標：一個是在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益和降低消耗的基礎(chǔ)上，“實現(xiàn)2010年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番”，一個是“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比‘十五’期末降低20％左右”。既傳遞了完善社會主義市場經(jīng)濟體制，著力推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，促進社會**協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的改革方向和信息，又對未來五年發(fā)展確立了一個清晰的數(shù)量概念，體現(xiàn)了政府對資源、環(huán)境問題的高度重視和對經(jīng)濟增長速度與質(zhì)量、效益提出的新標準和新要求。同時，國家“十一五”規(guī)劃提出了我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的方向：逐步降低煤炭消費比例，加速發(fā)展天然氣，依靠國內(nèi)外資源滿足國內(nèi)市場對石油的基本需求，積極發(fā)展水電、核電和可再生能源。逐步降低煤炭在一次能源消費中的比例，到2020年煤炭消費比例力爭控制在60%左右。
        然而，隨著國家放開煤炭價格，變國家定價為市場調(diào)控以來，計劃體制內(nèi)的火電廠上網(wǎng)標桿電價與市場化運作的煤炭行業(yè)為爭奪屬于各自的利益而展開了一場沒有硝煙的“拉鋸戰(zhàn)”，電煤供應(yīng)雙方互不妥協(xié)，火電不得已拿出“以死抗爭”的勇氣來“叫板”煤價的上漲，直接導(dǎo)致煤電聯(lián)動的舉步維艱和宣告失敗，*終不得不在國家有關(guān)部委的間接“干預(yù)”下，發(fā)電公司與煤炭企業(yè)在“你不情我不愿”的尷尬中草草收場，使人們將目光再次聚焦在水電開發(fā)上。
        “十一五”及今后相當(dāng)長一段時期，水電再次成了可再生能源開發(fā)關(guān)注的焦點和重點，與此同時，以環(huán)保為由反對水電大規(guī)模開發(fā)和以“富了和尚窮了廟”對水電開發(fā)“叫苦連天”的聲音也是不絕于耳，緣何會有如此兩種截然不同的呼聲和反應(yīng)。水電開發(fā)一邊是“唾手可得”的經(jīng)濟利益，一邊是生態(tài)失衡的懸崖，究竟是該向左，還是該向右？水電開發(fā)逐漸演變成了一場經(jīng)濟利益與生態(tài)平衡之間的博弈。
                               
        水電開發(fā)中需要澄清的幾個關(guān)系

        盡管，水電是一種可再生資源，但它同其它資源項目開發(fā)一樣，其實也是一把“雙刃劍”，而且,如果水電開發(fā)決策一旦出現(xiàn)偏差和失誤,那么其對環(huán)境和生態(tài)的影響將更加持久，更加難以恢復(fù)。因此，在水電開發(fā)中就必需澄清和糾正一些脫離實際、帶有濃郁經(jīng)驗色彩的錯誤觀點和**傾向，充分發(fā)揮水電的優(yōu)勢，避免決策不當(dāng)和失誤給環(huán)境和生態(tài)造成不可逆轉(zhuǎn)的被動局面。
        一是水電資源開發(fā)率高低之爭。一方面，從世界趨勢來看，對新建大壩越來越慎重，大壩的建設(shè)步伐開始放緩，甚至有些國家還拆除了一些水壩，其根本原因在于，隨著全球經(jīng)濟的發(fā)展和時間的推移，水電開發(fā)已跨越了經(jīng)濟制約階段，邁入生態(tài)制約階段，而且，人們已對大型水電工程對生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)生的難以逆轉(zhuǎn)的負面影響日益凸現(xiàn)的問題有了較為清醒和深刻的認識。另一方面，從國內(nèi)趨勢來看，隨著我國社會經(jīng)濟的持續(xù)快速增長對電力需求的與日俱增，而在一定范圍、一定程度導(dǎo)致了“電荒”現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)人們對水電開發(fā)的“熱捧”。
        一些盲目呼吁大力開發(fā)水電的人，常常習(xí)慣于列舉我國水資源蘊藏豐富和發(fā)達國家水能開發(fā)的程度（美國為43.3%，日本和法國等歐洲國家達90%）明顯高于發(fā)展中國家（中國為22.3%，印度、巴西分別為23.1%和25.6%）的事實，斷章取義地以水電“技術(shù)可開發(fā)量”或“經(jīng)濟可開發(fā)量”為“令劍”，極力鼓吹和鼓動我國大力開發(fā)水電的可行性和必要性。完全忽視了一個國家可開發(fā)的水能資源僅僅可以告訴其有多大的開發(fā)潛力，忽視了水電開發(fā)對不同地區(qū)、地質(zhì)條件和環(huán)境等產(chǎn)生的影響也可能是天壤之別的，而且，如果在經(jīng)濟上可開發(fā)的水能資源忽視了“制約性環(huán)境問題”因素，突破了生態(tài)環(huán)境可容許的界限，那么這種水能開發(fā)行為是與水電“合理開發(fā)”的原則是背道而馳的，其帶來的潛在負面影響和損失也是不可估量的。
        二是生態(tài)移民與水庫移民之爭。一說到建水電站，恐怕人們腦海里的**反應(yīng)就會聯(lián)想到“水壩”兩個字，進而引申聯(lián)想到“移民”問題。而在我國，除了“水庫移民”，還有一個“異地搬遷移民”，即“生態(tài)移民”，而且，兩者雖同為“移民”，但其含義卻有著質(zhì)的差別。“生態(tài)移民”是一些地方政府為了解決人地矛盾，扭轉(zhuǎn)一些地區(qū)發(fā)生“生態(tài)”—“貧困”—“人口惡性循環(huán)”的困境，將一些生態(tài)脆弱，生存條件惡劣的居民，借助政府扶貧的方式解決居民易地搬遷，保護生態(tài)環(huán)境，改善移民居住和生活條件的一項重要舉措。“水庫移民”絕大部分產(chǎn)生于山下部和河谷地區(qū)被水庫淹沒的地方，而淹沒的地方往往是當(dāng)?shù)刂饕霓r(nóng)耕區(qū)，是較為富足的地方。
        這種“張冠李戴”，將“水庫移民”混同“生態(tài)移民”的說法，不僅不會減緩人地矛盾，反而會加劇這個矛盾。因為“生態(tài)移民”是“地留人走”，而“水庫移民”是“地毀人走”，并沒有為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)恢復(fù)騰出空間。同時，還可能引起水電開發(fā)商逃責(zé)免責(zé)現(xiàn)象，影響真正的生態(tài)移民進程。因為，一旦把“水庫移民”等同于“生態(tài)移民”，水電開發(fā)商就可能將一部分“水庫移民”責(zé)任“踢”給政府逃避自己應(yīng)該承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，而政府扶貧搬遷的資金又十分有限。這樣一來，“水庫移民”占用了部分“生態(tài)移民”的費用，就可能影響和破壞“生態(tài)移民”工程正常計劃的實施。
        三是地方財政收入與移民利益之爭。毫無疑問，任何投資都會對當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定影響和帶來一定的效益，而投資*直觀、*直接的效益便是帶動當(dāng)?shù)刎斦杖?、國民生產(chǎn)總值等“經(jīng)濟指標”產(chǎn)生一定增幅，對水電開發(fā)也概莫能外。然而，我國水電資源豐富的地區(qū)多集中在經(jīng)濟落后地區(qū)，甚至是貧困地區(qū)，結(jié)果水電開發(fā)往往被一些開發(fā)商和地方政府冠于“脫貧致富”工程，以至于“以電脫貧”成為一些地方歡迎和宣傳水電開發(fā)的內(nèi)在動力和口號。然而，事實上，許多水電開發(fā)項目并未給當(dāng)?shù)厝罕姾驼畮眍A(yù)期的效益，收到預(yù)期的效果，并間接使地方財政收入與移民利益之間產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾和爭端。
        受傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣的影響和束縛，水電開發(fā)投資者和運營商主要考慮的電站的收益問題，常常以國家或地方的利益為名，把犧牲移民利益當(dāng)成“天經(jīng)地義”的事。同時，受社會上一些**風(fēng)氣的影響，一些地方政府的“政績觀”發(fā)生了嚴重的扭曲。一方面他們對水電開發(fā)帶來的經(jīng)濟效益要以犧牲生態(tài)和地方持續(xù)發(fā)展為代價的事實心知肚明，另一方面他們也面臨著GDP落后的壓力和很難找到脫貧致富的出路的無奈和考驗。為了能招商引資，增加每年賬本上GDP、財政收入等指標，獲取上級的賞識和重用，往往容易不擇手段，不惜降低招商引資門檻，甚至以犧牲地區(qū)和群眾利益為“誘餌”。結(jié)果造成一些地方GDP、財政收入等指標一路飆升，而群眾的生活和收入?yún)s并未改善和提高，甚至還可能產(chǎn)生 “倒退”現(xiàn)象。這種“移民致貧”現(xiàn)象還有一個很重要的因素，那就是在水電開發(fā)中對移民的補助和賠償往往是一次性的，缺乏后期持續(xù)扶貧政策，以及為移民提供一定的社會保障。
        四是經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)保之爭。過去的水電開發(fā)受傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)觀念的影響，即*大限度地開發(fā)利用自然資源，*大限度地創(chuàng)造經(jīng)濟財富，完全或不同程度上忽略了水電開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的危害。我國西南地區(qū)既是水能資源富集區(qū)，同時也是水電開發(fā)地質(zhì)環(huán)境風(fēng)險*高的地區(qū)。
        西南地區(qū)水電開發(fā)分別涉及到多處世界遺產(chǎn)地、國家自然保護區(qū)、國家風(fēng)景名勝區(qū)及國家重點文物保護單位、歷史文化名勝和省級自然文化遺產(chǎn)，不適當(dāng)?shù)拈_發(fā)正在嚴重威脅這些區(qū)域的生物多樣性保護和旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展前景。若在開發(fā)過程中考慮不慎，將引發(fā)一些地質(zhì)災(zāi)害，從而造成生命、財產(chǎn)以及工程效益的重大損失。而且有的水電工程項目已經(jīng)給或?qū)⒁o生物物種和生態(tài)系統(tǒng)帶來嚴重的威脅。
        西南地區(qū)水電建設(shè)“大躍進”的驅(qū)動力是急功近利的所謂經(jīng)濟效益。為此，許多地方不顧生態(tài)后果，不顧長遠的電力市場變化，不顧流域生態(tài)**，施工粗放，不作生態(tài)與環(huán)境補償，留下無窮后患。不少水電站建于生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，河流梯級開發(fā)已造成部分河段斷流，使干旱河谷更加干旱。同時，上游的電站建設(shè)，產(chǎn)生大量棄方，沿河就地堆放，嚴重影響汛期排洪，又為泥沙“創(chuàng)造”來源，上**電站的棄方“幫助”下**電站減少“壽命”。再如有的水電站建在已建成的***、省級自然保護核心區(qū)內(nèi)，有的還企圖建在世界自然或文化遺產(chǎn)地之內(nèi)。這些地區(qū)一方面在呼吁建設(shè)生態(tài)屏障，一方面又在加劇自然環(huán)境退化，嚴重違背科學(xué)發(fā)展觀。據(jù)資料介紹：長江上游、珠江上游、瀾滄江、怒江等是我國急流性水生生物的重要棲息地，僅長江干流江段就有魚類153種，特有魚類44種，其產(chǎn)卵場都分布在這些江段。而現(xiàn)在遍地開花的建壩、大中小支流的梯級沒有給這些特有魚類留下一條生存空間。盡管社會上關(guān)于將一些河流作為自然保護區(qū)不再建電站呼吁聲一直不絕于耳，然而，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使和誘惑下，卻往往行不通。以至于，水系密集的西南地區(qū)竟無一條河流可以作為部分水生生物**的避難所。                              

        水電開發(fā)面臨的選擇

        《**中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中明確提出了水電開發(fā)原則和指導(dǎo)思想：“在保護生態(tài)基礎(chǔ)上有序開發(fā)水電”。這可謂是今后水電開發(fā)的“行動綱領(lǐng)”。水電開發(fā)中的面臨的諸多具體問題，都有待于在科學(xué)發(fā)展觀和此行動綱領(lǐng)的指導(dǎo)下，在水電開發(fā)實踐中以創(chuàng)造性思維和智慧，統(tǒng)籌兼顧各方利益，逐一進行研究討論和解決，在工作中更加注重質(zhì)量和**，更加注重生態(tài)環(huán)境，更加注重移民群眾的利益，更加注重節(jié)約資源，才能把我們的水電納入**協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的軌道。
        一是水電開發(fā)要堅持走科學(xué)發(fā)展之路。自我國改革開放以來，經(jīng)過多年的不斷摸索、反復(fù)實踐和認真總結(jié)，科學(xué)發(fā)展已成為**各項事業(yè)走上健康持續(xù)軌道的必由之路。水資源利用和開發(fā)，必須嚴格按照科學(xué)規(guī)律、自然規(guī)律，依照科學(xué)、嚴謹?shù)某绦蜻M行認真調(diào)研、反復(fù)論證，在此基礎(chǔ)上進行方案的科學(xué)民主審慎決策，杜絕各地急功近利的一哄而上的掠奪式開發(fā)利用，建立起科學(xué)有序、公開透明的水電開發(fā)利用的良性環(huán)境和機制，讓利益相關(guān)方能夠有效地知情參與，進而對利弊做出合理的權(quán)衡，使受到損害的利益群體和環(huán)境給予足夠的補償，實現(xiàn)對水電資源的公平、公開、科學(xué)、理性、可持續(xù)地利用。
        二是經(jīng)濟利益與生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)籌兼顧。在水電資源開發(fā)和利用中，要嚴格水電工程環(huán)境影響評價程序，嚴把環(huán)評質(zhì)量觀，杜絕以權(quán)謀私、錢權(quán)交易等不正當(dāng)行為擾亂了環(huán)評的客觀公正性，妥善保護好由于水利資源開發(fā)引起的相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問題，包括水生態(tài)環(huán)境以及周邊生態(tài)環(huán)境的影響。妥善解決好上游與下游水資源的分配，要妥善解決好流域開發(fā)過程中生態(tài)用水的保證問題，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境保護，尋求水電開發(fā)經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境保護的*佳平衡點，實現(xiàn)水電開發(fā)經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境保護的雙贏，*大限度地發(fā)揮水電開發(fā)的綜合效益。
        三是為庫區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。毫無疑問，水資源的開發(fā)利用過程中，不可避免地要觸及和影響庫區(qū)地方經(jīng)濟的發(fā)展，并以此為代價，造福其它地方。這就要求在水電資源開發(fā)利用過程中，充分考慮庫區(qū)地形、礦產(chǎn)資源等的分布情況，將水電開發(fā)效益納入地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之中統(tǒng)籌考慮，加大庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為發(fā)展庫區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，促使庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)村勞動力資源轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，變庫區(qū)水電資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，為促進庫區(qū)地方經(jīng)濟實現(xiàn)健康、持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，提供可靠保障。
        四是切實保障庫區(qū)移民合法權(quán)益。在水電開發(fā)過程中，生態(tài)環(huán)境、移民問題已越來越受到社會的關(guān)注，并逐漸成為影響水電開發(fā)*主要的因素。這就要求在水電開發(fā)利用過程中，要轉(zhuǎn)變水電開發(fā)利用的陳舊觀念——以國家利益、集體利益為重，要求庫區(qū)移民無條件地放棄和犧牲自身合法利益，支持和服務(wù)國家建設(shè)大局，逐步樹立以人為本的水電開發(fā)利用新理念，將水電工程效益的逐步發(fā)揮同移民生存、生活條件和水平持續(xù)改善有機地結(jié)合起來，改變過去在解決移民問題上采取的一刀切和一次性賠償?shù)亩唐谛袨?，積極探索和研究移民安置、后期扶持和**問題處理的長效管理和保障機制，走開發(fā)型移民之路。不斷扶持移民發(fā)展生產(chǎn)，建立有效的保障機制，增強移民長期增收的能力，推進移民安置區(qū)經(jīng)濟社會**協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
        五是積極出臺有利于水電開發(fā)利用的利稅政策。水電開發(fā)利用要實現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展，還需要建立健全有利于水電開發(fā)的投資分攤、市場聯(lián)動機制，以及有利于水電可持續(xù)利用開發(fā)的利稅政策。一般來說，大中型水電工程不僅具有發(fā)電贏利的收益，而且具有防洪、灌溉、航運、供水、養(yǎng)殖、旅游等綜合效益，因此，應(yīng)按照不同主體受益的大小合理分攤水電投資，克服過去水電投資主體單一，矛盾集中的弊端，建立健全水電開發(fā)的合理分攤投資機制，充分調(diào)動各方投資的積極性，不斷提高水電的綜合效益。與此同時，在逐步實施“國內(nèi)聯(lián)網(wǎng)”和“競價上網(wǎng)”的電力改革的大趨勢下，不僅要重視大型火電與電網(wǎng)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，更要重視大型水電資源開發(fā)與電網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，以保證國內(nèi)發(fā)電送出和供電的**。在公平、公正、公開的原則下，確保優(yōu)先利用水能資源，并把電網(wǎng)調(diào)度與流域梯級調(diào)度結(jié)合起來，*大限度地挖掘水電的調(diào)節(jié)性能，從而實現(xiàn)水能資源的*優(yōu)綜合利用。此外，在制定電價政策時，要充分體現(xiàn)水電有別于火電的特殊性，適當(dāng)加大水電容量電價的比重，出臺公正、優(yōu)惠水電價格政策，以體現(xiàn)對水電投資者及水電社會公益功能的支持和回報。在制定新的能源的增值稅政策時，應(yīng)適當(dāng)降低水電增值稅，將減免部分稅收用于建立水電發(fā)展基金和后期扶持基金，妥善解決庫區(qū)移民**問題，對于加快水電建設(shè)，維護社會穩(wěn)定，惠及地方利益，提高社會效益，具有著積極的推動作用。

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